Prosegue con questo articolo la trattazione sui comuni, con ulteriori approfondimenti sulla loro organizzazione amministrativa.
Gli organi del Comune sono:
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- Il Sindaco.
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- La Giunta Comunale.
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- Il Consiglio Comunale.
L’attività amministrativa si svolge tipicamente nel Palazzo del Municipio che funge anche da luogo con le relazioni dirette con i cittadini.
A supervisione di tutto vi è il consiglio comunale, organo collegiale equivalente del Parlamento a livello statale, composto da consiglieri comunali in rappresentanza di tutte le forze politiche del territorio con funzioni di approvazione del bilancio comunale, delle delibere e provvedimenti emessi dal sindaco/giunta (es. ordinanze). Oltre alla figura di assessore e consigliere, altra figura chiave a livello amministrativo è quella del segretario comunale. L’attività amministrativa si svolge tipicamente nel Palazzo del Municipio che funge anche da luogo con le relazioni dirette con i cittadini.
Il Sindaco
Il sindaco, nell’ordinamento italiano, è l’organo monocratico a capo del governo di un comune.
In base all’Art. 46 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 il sindaco è eletto dai cittadini iscritti nelle liste elettorali del comune a suffragio universale e diretto ed è membro di diritto del consiglio comunale.
Ai sensi dell’art. 55 sono eleggibili a sindaco gli elettori di un qualsiasi comune della Repubblica che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età, nel primo giorno fissato per la votazione; pertanto, può essere eletto sindaco di un comune anche chi non risiede nel comune stesso.
Inoltre, in base agli artt. 71, e 72 del D. Lgs. n. 267/2000 il sindaco è eletto contemporaneamente all’elezione del consiglio comunale.
Nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti unitamente alla lista di candidati al consiglio comunale deve essere presentato anche il nome e cognome del candidato alla carica di sindaco, quindi a ogni candidato sindaco deve corrispondere una sola lista e viceversa.
È eletto sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti; solo nel raro caso di parità di voti si procede al ballottaggio fra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti: in caso di ulteriore parità viene eletto il più anziano di età.
Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, ciascun candidato alla carica di sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del consiglio comunale.
È eletto sindaco il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi; se nessun candidato ottiene tale maggioranza si procede al ballottaggio fra i due che hanno ottenuto il maggior numero di voti.
La carica di sindaco è compatibile con quella di deputato e di senatore, solo nel caso in cui il comune che amministra abbia una popolazione inferiore a 20.000 abitanti1.
Per quanto riguarda il mandato, l’art. 51 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali fissa la durata in carica del sindaco in cinque anni, come il consiglio comunale.
Chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco non è rieleggibile, con l’eccezione dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti, in conformità di quanto previsto dalla legge 7 aprile 2014, n. 56.
Secondo l’art. 52 del D. Lgs. n. 267/2000 il sindaco e la giunta cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti del consiglio comunale.
La mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri (senza computare a tal fine il sindaco).
Se la mozione è approvata, il consiglio viene sciolto e, in attesa dell’elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco, viene nominato un commissario al quale è affidata l’amministrazione del comune.
Lo stesso principio, noto come simul stabunt vel simul cadent, trova applicazione anche nel successivo art. 53, laddove prevede che, in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco, la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio.
Fra i poteri del sindaco vi sono:
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- la nomina dei componenti della giunta comunale, tra cui un vicesindaco,
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- la revoca in ogni momento di uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio.
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- La responsabilità dell’amministrazione comunale: assieme alla giunta detiene il potere esecutivo a livello locale.
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- La convocazione della giunta e la presidenza della giunta.
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- La convocazione del consiglio comunale quando non è previsto il presidente del consiglio.
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- La sovrintendenza al funzionamento dei servizi, e degli uffici e all’esecuzione degli atti.
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- L’esercizio delle funzioni che gli sono attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti.
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- L’adozione di ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale.
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- La nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi; nonché l’attribuzione e la definizione degli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna.
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- La nomina, la designazione, e la revoca dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio.
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- La nomina del segretario comunale, che dipende funzionalmente da lui, scegliendolo tra gli iscritti all’apposito albo. Il segretario cessa automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco che l’ha nominato, salvo che non sia confermato dal nuovo sindaco.
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- Nei comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, previa deliberazione della giunta comunale, può nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica, e con contratto a tempo determinato, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Il direttore generale può essere revocato dal sindaco, previa deliberazione della giunta comunale; la durata del suo incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco.
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- Sovrintende alla tenuta dei registri di stato civile (è ufficiale dello stato civile) e di popolazione (è ufficiale dell’anagrafe) e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale (presiede la commissione elettorale), di leva militare e di statistica.
La giunta comunale
La giunta è un organo collegiale composto dal sindaco, che ne è anche presidente, e da un numero di assessori, stabilito dallo statuto comunale, che nelle regioni a statuto ordinario non deve essere superiore a un terzo, arrotondato in eccesso, del numero dei consiglieri comunali, computando a tale fine anche il sindaco, e comunque non superiore a dodici.
Gli assessori sono nominati dal sindaco fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere.
Nei comuni con popolazione di almeno15.000 abitanti gli assessori sono nominati anche al di fuori dei componenti del consiglio, tuttavia, poiché secondo l’art. 64 del d. lgs. 267/2000 in questi comuni la carica di assessore è incompatibile con quella di consigliere, chi è stato nominato assessore cessa dalla carica di consigliere all’atto dell’accettazione della nomina.
Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti gli assessori sono nominati all’interno del consiglio comunale, salvo che lo statuto preveda la possibilità di nominarli anche al di fuori; in questo caso non esiste alcuna incompatibilità tra la carica di assessore e quella di consigliere.
Il sindaco ha, secondo la legge, la più ampia discrezionalità nella nomina e revoca degli assessori; nella pratica, però, deve tenere conto delle indicazioni delle forze politiche che lo sostengono e, nel caso di coalizione, ponderare la presenza in giunta delle stesse.
La legge 7 aprile 2014, n. 56 (legge Delrio) stabilisce il numero dei componenti dell’organo a seconda della popolazione residente nel comune italiano di riferimento:
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- per i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti è previsto un numero massimo di 2 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 3.000 e fino a 10.000 abitanti è previsto un numero massimo di 4 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 10.000 e fino a 30.000 abitanti è previsto un numero massimo di 5 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 30.000 e fino a 100.000 abitanti è previsto un numero massimo di 7 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 100.000 e fino a 250.000 abitanti e comuni capoluoghi di provincia anche con popolazione inferiore è previsto un numero massimo di 9 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 250.000 e fino a 500.000 abitanti è previsto un numero massimo di 10 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 500.000 e fino a 1.000.000 abitanti è previsto un numero massimo di 11 assessori;
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- per i comuni con popolazione superiore a 1.000.000 abitanti è previsto un numero massimo di 12 assessori.
In tutti i casi sopra citati il numero degli assessori può avere una diversa previsione, comunque inferiore, a livello statutario.
Fra le funzioni della giunta vi sono: la collaborazione con il sindaco nel governo del comune che opera attraverso deliberazioni collegiali.
La giunta compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o degli organi di decentramento; collabora con il sindaco nell’attuazione degli indirizzi generali del consiglio comunale; riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive, e di impulso nei confronti dello stesso; adotta i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio.
Ciascun assessore riceve, di norma, una o più deleghe relative a settori specifici dell’azione amministrativa comunale.
Talvolta il sindaco conferisce a membri del consiglio comunale (i cosiddetti consiglieri delegati) incarichi di collaborazione in ambiti specifici.
Il Consiglio Comunale
Il consiglio comunale è l’assemblea pubblica, rappresentativa di ogni Comune.
È un organo collegiale equivalente al Parlamento a livello statale, composto da consiglieri comunali in rappresentanza di tutte le forze politiche del territorio con funzioni di approvazione del bilancio comunale, delle delibere e provvedimenti emessi dal sindaco o dalla giunta (es. ordinanze).
Secondo la legge costituzionale 23 settembre 1993, nº 2, la normativa del consiglio comunale si applica nelle regioni a statuto speciale solo nella misura in cui esse lo desiderino.
In qualità di organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo del comune, il Consiglio comunale ha competenze in materia che riguardano:
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- lo statuto dell’ente,
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- il bilancio,
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- il conto consuntivo,
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- il piano urbanistico comunale,
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- il piano delle opere pubbliche,
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- le convenzioni tra gli enti locali.
Al Consiglio comunale, il Sindaco, sentita la Giunta, presenta il “Documento programmatico di legislatura” che ha sostituito il ben più generico documento contenente gli indirizzi generali di governo.
In questa fase il Consiglio prende atto del programma che intende realizzare il Sindaco.
Con l’introduzione di questa norma contenuta nel testo unico D.Lgs. nº 267/2000, il legislatore non chiama più il Consiglio ad approvare il programma sindacale.
I consigli dei comuni con più di 15.000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri alla prima seduta.
Nei comuni con meno di 15.000 abitanti il consiglio comunale è presieduto dal Sindaco, salvo diversa previsione dello Statuto che può istituire comunque la figura del Presidente.
Le sedute del consiglio comunale possono essere:
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- ordinarie – ovvero quelle nelle quali sono iscritte le proposte di deliberazioni relative all’approvazione delle linee programmatiche di governo, del bilancio di previsione annuale e pluriennale e del rendiconto di gestione.
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- Straordinarie – Possono essere pubbliche, oppure segrete (cioè senza pubblico), quando gli argomenti trattati possono ledere la riservatezza delle persone. Il voto dei consiglieri comunali di regola è palese. È segreto nel caso in cui coinvolga persone.
Il Consiglio comunale è composto dal Sindaco e da un numero variabile di consiglieri, in funzione del numero di abitanti del Comune.
A seguito delle modifiche legislative avvenute nel corso degli anni dal 2010 al 2014, i Consigli comunali delle regioni a statuto ordinario risultano composti dal Sindaco e dal seguente numero di consiglieri comunali:
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- 48 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 1.000.000 abitanti (Roma e Milano);
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- 40 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 500.000 abitanti;
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- 36 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 250.000 abitanti;
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- 32 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 100.000 abitanti o che siano capoluoghi di provincia;
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- 24 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 30.000 abitanti;
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- 16 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 10.000 abitanti;
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- 12 nei comuni con popolazione pari o superiore ai 3.000 abitanti;
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- 10 nei comuni con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti.
La durata del mandato del Consiglio Comunale è di cinque anni; le modalità di elezione differiscono secondo la popolazione del Comune.
Nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, come è già stato spiegato, è eletto sindaco il candidato alla carica che ottiene il maggior numero di voti; alla sua lista sono assegnati i 2/3 dei seggi. I seggi attribuiti alle liste battute sono assegnati con il sistema proporzionale.
Nei Comuni più grandi, è previsto il ballottaggio tra i due candidati più votati qualora nessun candidato abbia raggiunto al primo turno la maggioranza assoluta dei voti validi.
È ammesso un ulteriore collegamento tra liste e candidati tra il primo e il secondo turno, il cosiddetto apparentamento.
Alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato sindaco eletto sono attribuiti almeno il 60% dei seggi assegnati al Comune (salvo rare eccezioni).
Ai gruppi di liste collegati a candidati perdenti è attribuito il residuo 40% dei seggi, purché detti gruppi abbiano superato uno sbarramento del 3%.
I seggi sono sempre assegnati proporzionalmente.
Per le elezioni comunali è ammessa la possibilità del voto disgiunto nei comuni con più di 15 000 abitanti.
Per gravi motivi il Consiglio può essere sciolto con decreto del presidente della Repubblica su proposta del Ministero dell’interno prima della scadenza naturale del mandato. In tal caso anche il sindaco e la giunta comunale decadono, e sono sostituiti da un commissario.
La legge sancisce comunque, che in alcuni casi, la giunta e il consiglio comunale rimangano in carica fino all’elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco e le funzioni del sindaco siano svolte dal vice sindaco.
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Glossario
1 La Corte costituzionale, con sentenza n. 277 del 21 ottobre 2011, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme sull’elezione del parlamento (articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60) nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, introducendo così tale incompatibilità attraverso una sentenza additiva.
Con la sentenza successiva n. 120 del 5 giugno 2013, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 63 del TUEL nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di sindaco di comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e quella di parlamentare, introducendo così tale incompatibilità attraverso una sentenza additiva, precisando, così che l’incompatibilità è bidirezionale.
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